Fernando Dworak

Análisis Político

¿Realmente desapareció el “Fuero” en Jalisco?

Posted on Jul 16, 2016 in articulos

¿Realmente desapareció el “Fuero” en Jalisco?

Una regla útil cuando se diseñan instituciones es saber que nada es lineal o simple. Si se desea evitar al máximo efectos adversos, es indispensable conocer las causas del problema público, tener una perspectiva comparada y de preferencia enfocarse a dos o tres aspectos puntuales. Reducir un asunto en blancos y negros puede hacer que perdamos de vista la complejidad, aumentando la posibilidad empeorar lo que ya se tiene.

El pasado jueves 14 de julio el pleno del Congreso de Jalisco aprobó una reforma constitucional para eliminar el “Fuero Constitucional”, la cual está en proceso de ratificación por los estados. ¿Es una buena idea, o podría deteriorar la gobernabilidad?

 

¿Qué es el “Fuero Constitucional”?

Empecemos por lo básico: no existe tal cosa como un “Fuero Constitucional”. La única mención del término está en el segundo párrafo del artículo 61 de la Constitución Política federal y si se le deroga no pasa nada. Las constituciones locales lo han usado también sin que tuviese un significado claro. Para decirlo de otra forma, es un fantasma jurídico.

Lo que sí existe en todas las democracias son dos prerrogativas que gozan los legisladores no como individuos sino para salvaguardar la autonomía del órgano legislativo: la inviolabilidad y la inmunidad procesal o libertad de arresto.

La inviolabilidad es un derecho sin el cual no existiría un órgano legislativo: ningún legislador puede ser reconvenido por sus declaraciones o votos que emite en su condición de representante de la ciudadanía. Sin esa libertad de palabra no habría autonomía. A partir de ahí se ha interpretado que la asamblea es autónoma al definir sus reglas internas.

En otros países este derecho ha sufrido abusos y en muchos casos se han acotado sus alcances de esta forma: sólo opera estando el legislador en el pleno o en comisiones, y no se protege la inviolabilidad cuando se calumnia o difama o se llama a la sedición.

Por otra parte la inmunidad procesal es un derecho que sirve para proteger al quorum. Imaginemos que un día el ejecutivo, para evitar que se discuta un tema o para presionar por la aprobación de una iniciativa, comenzara a encarcelar a legisladores, de tal forma que estuviesen presos los que se opusieran o incluso se dejase de sesionar por no haber mayoría necesaria

De esa forma se diseñó el siguiente procedimiento: el ejecutivo presenta una petición al presidente de la mesa directiva para procesar a un legislador cuando la pena implique cárcel. El presidente de la mesa directiva determina si hay o no una causa, o dicho de otra forma, si hay o no motivos políticos detrás de la acusación. Con base en ello elabora un dictamen al pleno pidiendo que se proteja o no al legislador.

Como en México, en otros países este procedimiento fue objeto de abusos. Las soluciones: sólo se protege al legislador durante el periodo de sesiones, no opera el delito flagrante, y si el presidente de la mesa directiva tarda más de un plazo que va de 30 a 60 días, se considera que el acusado está a disposición de la ley. En pocos caso se ha retirado al órgano legislativo la facultad para declarar la procedencia, depositándola en la corte suprema.

También se entiende que algunas instituciones colegiadas deberían tener un procedimiento similar para salvaguardar la autonomía, como sería el caso de los poderes judiciales y órganos autónomos.

Aunque muchos países han desarrollado democracias estables, nadie se atreve a eliminar estas prerrogativas del todo: nadie sabe cuándo se pueda deteriorar la gobernabilidad y se vuelvan a requerir.

 

¿Qué ha pasado en México?

Si esto se ve tan sencillo, ¿cómo le hicimos para convertir estos derechos en algo que para muchos parece un estado de excepción? Desde principios del siglo XIX se cometieron numerosos errores de diseño que hicieron que estas prerrogativas se convirtieran primero en un instrumento de control político y después simplemente en un vehículo de impunidad.

¿Por qué usamos “Fuero Constitucional”? Porque en 1841 Antonio López de Santa Anna usó el término para referirse a las prerrogativas de inviolabilidad e inmunidad procesal en un comunicado, y el término se terminó usando de manera cotidiana. Hoy nadie sabe qué significa exactamente: incluso la Suprema Corte de Justicia es errática al interpretar su carácter y alcances.

Van algunos elementos que hacen de la inmunidad procesal un mecanismo que usan los políticos para protegerse entre sí:

Primero, la Cámara de Diputados decide sobre la procedencia de prácticamente todos los servidores públicos federales y locales, desde el presidente, pasando por ministros de la Suprema Corte de Justicia, órganos autónomos.

Segundo, la Cámara de Diputados decide sobre la procedencia de funcionarios locales cuando se trata de acusaciones del orden federal, dejando que los congresos locales decidan lo que proceda. Si consideramos que la inmunidad procesal es una prerrogativa para proteger un órgano de gobierno, no debería intervenir un órgano legislativo federal, sino exclusivamente la legislatura local. Como resultado tenemos un sistema de doble punto de veto, donde se facilita que el acusado se escape, como pasó hace unas semanas con Lucero Sánchez, conocida como la “chapodiputada”.

Tercero, se ha entendido que esta prerrogativa es un derecho del individuo, protegiéndosele incluso cuando solicita licencia. Gracias a esto muchos políticos han simulado separarse de sus cargos para “enfrentar la justicia” cuando estalla un escándalo y la Procuraduría General de la República ha presentado una solicitud o siquiera iniciado investigaciones. El resultado: sólo desaparecen un rato mientras se diluye el escándalo y vuelven “libres de sospecha”.

Y cuarto, las declaraciones de procedencia las definen cuerpos colegiados que actúan con lógica política antes que técnica. Esto hace que o se requiera una decisión previa para que prosperen o se requiera de una gran presión ciudadana para que sean tomadas en cuenta.

Destejer este conjunto de enredos será una labor compleja, donde tanto federación como estados se comprometan con un conjunto de criterios procedimentales que acoten estas garantías. Y sobre todo se necesitará de una opinión pública que tenga claro el debate y las soluciones, pues de lo contrario se les presentarán reformas cosméticas.

 

¿Qué pasó en Jalisco?

Dicho esto veamos qué se aprobó en Jalisco. A grandes rasgos se eliminó la figura de la declaración de procedencia, quedando todos los servidores públicos del estado sujetos a la acción penal directa en cuanto a delitos del orden local. Es decir, si incurren en un delito federal gozarán del mismo sistema de impunidad que existe al nivel federal. Faltará investigar en este caso cuáles son los delitos por los que se acusa más frecuentemente a los políticos para saber cuán eficaz será o no.

¿Abonará esta reforma a la equidad y la gobernabilidad? Posiblemente, pues no tienen por qué gozar de esta protección los empleados del gobierno. Sin embargo deja a los legisladores a un escenario catástrofe: un ejecutivo que, en el afán de detener a un órgano legislativo o presionarlo para que apruebe una de sus leyes, sea capaz de iniciar procesos contra los diputados a manera de presión. Entre que se decide o no si está fundamentada la acusación, el desgaste que enfrentarían los indiciados llevaría al desgaste y al desprestigio de la institución, entrándose en un declive de la legitimidad democrática.

Justamente un escenario similar fue el que llevó a crear la figura de la inmunidad procesal. Y el surgimiento de políticos autoritarios dentro de sistemas democráticos como un Donald Trump nos hace pensar que nunca es buena idea eliminar una prerrogativa que se diseñó para salvaguardar la autonomía de un órgano legislativo, en vez de acotarla para que no derive en impunidad.

También falta que se replantee el Juicio Político, pero eso será tema de otro texto.

Como se dijo al principio, en materia de diseño institucional las soluciones que suenan más simples pueden terminar siendo las más perjudiciales.

3 Comments

  1. De acuerdo contigo Fernando, no pasa nada si desaparece el fuero, en el caso de los recientes casos de desafuero, tampoco ha sucedido nada. No hay sanciones, incluso el maximo castigo al político, que es el juicio político, ya es un mito jurídico.

  2. Coincido en los argumentos , en problema es que no es como un proceso penal que al momento de interponer denuncias se tengan los tiempos para determinar si ha proceder o no, además de darle una objetividad a la calificación de las denuncias y no de manera política como sucede en el legislativo, puede que el sistema nacional de anticorrupción pueda abarcar mas que la transparencia y rendición de cuentas, si no Además un debido proceso para los servidores públicos

  3. Gracias Ricardo. Una de las acotaciones a la inmunidad que existen en otras democracias es que si el presidente de la Mesa Directiva no dictamina en un plazo que va de 1 a 2 meses, se le considera al legislador entregado a la justicia. El control que hace el legislativo es en efecto político: no les corresponde juzgar.

    Sobre otros temas para acotar la inmunidad: no hay razón alguna para que se proteja a funcionarios del Ejecutivo, por la simple razón de que el presidente no violenta a su propio poder como podría hacerlo con el legislativo.

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