fernando dworak

Análisis Político

La gobernabilidad según la Constitución de la CDMX

Posted by on Feb 10, 2017

La gobernabilidad según la Constitución de la CDMX

Una constitución funcional y estable debe tratar temas generales, permitiendo que las leyes secundarias adapten la normatividad a los cambios sociales. Se recomienda que en la ley fundamental se plasmen libertades públicas y mecanismos de pesos y contrapesos entre los poderes públicos. La sobrerregulación no sólo podría hacer un texto confuso, sino abre el riesgo de enquistar intereses particulares.

La innovación al diseñar instituciones debe centrarse en problemas de gobernabilidad inéditos, y el proceso de negociación suele ser arduo. Crear mecanismos nuevos para lucir vanguardista abre la posibilidad de aprobar ocurrencias, y éstas se suelen pagar caro.

El pasado 5 de febrero se promulgó la Constitución de la Ciudad de México (CDMX). Mucho se ha comentado en torno a los derechos que plasman. Se hablará aquí de los efectos del diseño institucional en la gobernabilidad, a partir de los incentivos que fomentan las normas. Si bien es imposible predecir el futuro o anticipar todos los efectos, es posible adelantar algunos efectos.

 

Coordinación metropolitana y regional (art. 19)

La constitución empodera a las autoridades de la CDMX a establecer convenios con sus pares en los estados tanto de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) como con la región. Sin embargo su concreción y eficacia dependerá de factores como el interés de las entidades para pactar algún arreglo, la conveniencia de lo que se pacta, tiempos políticos y la capacidad de las partes para mantener un acuerdo a lo largo del tiempo. Al respecto hay dos temas que pueden influir negativamente.

El primero son los calendarios electorales. Si hay elecciones en los distintos estados cada año, se reducen los tiempos para alcanzar acuerdo toda vez que la lógica de competencia imperará. Aunque Tlaxcala y Puebla cambiaron hace unos años sus calendarios para coincidir con los tiempos federales, las dinámicas de Hidalgo y Estado de México pueden complicar la interacción, como se aprecia en el cuadro.

El segundo problema es la duración de las carreras legislativas en la CDMX. En 2014 se restauró un derecho ciudadano básico: premiar o castigar a los gobernantes a través de permitirles o no quedarse en su cargo. Si bien se aprobó a nivel federal que los legisladores pueden aspirar a 12 años de manera continua, se dejó a los estados optar entre un mínimo de 6 años y un máximo de 12.

Mientras otras entidades de la ZMVM aprobaron el límite máximo, en la CDMX se optó por el mínimo. Independientemente de que más adelante se discutirán otros aspectos de esta reforma, un diputado local con un horizonte de 6 años será más débil para negociar con pares que pueden permanecer 12 años en sus cargos, pues tendrán mayor capacidad para acumular experiencia y seguir acuerdos.

 

Iniciativa ciudadana (artículo 25-B)

Las iniciativas ciudadanas son mecanismos que ayudan a legitimar a las instituciones toda vez que abren espacios de participación. Sin embargo las propuestas de la ciudadanía no son cualitativamente mejores por serlo y tampoco exenta a quienes las proponen de cabildear al Congreso.

Si bien no se entiende que haya un mandato ciudadano claro al definir que una iniciativa ciudadana tenga el carácter de preferente al contar con al menos el 0.25% de las firmas de las personas inscritas en el padrón nominal de electores, esta reforma puede arrojar dos efectos.

El primero, que los grupos que pueden movilizar ciudadanos, los cuales son salvo excepciones los partidos, pongan sus temas en las discusiones del Congreso por esta vía. El segundo efecto corresponde al peor escenario: que se termine saturando la agenda legislativa por exceso de iniciativas ciudadanas.

 

Revocación del mandato (artículo 25-G)

La revocación del mandato es un tema que genera reservas entre nuestra élite política, y tal vez de manera injustificada. Su objetivo es ser el último recurso frente a un gobernante ineficaz y un diseño adecuado hace que sólo aplique en circunstancias excepcionales. Generalmente se requiere el 30% del padrón electoral del cargo a revocar para convocarlo y la participación del 40 al 50% para hacerlo vinculatorio. La causal también es clara: incumplimiento de promesas de campaña. Existe en Colombia y Ecuador y a nivel subnacional en algunos estados de Argentina y Estados Unidos.

Según se desprende de las declaraciones de los constituyentes, se pensó que la revocación de mandato podría ser un instrumento de rendición de cuentas más eficaz que la reelección inmediata, por lo que se optó por el horizonte mínimo de permanencia continua. ¿Funcionará de esa manera?

En realidad difícilmente. Si bien se aprobó un umbral de 10%  del padrón para convocarlo, se requerirá del 40% de participación y que se declare por la revocación el 60% de los participantes para hacerlo vinculatorio. No hay causales para iniciarlo. El riesgo de que progrese un referéndum revocatorio es bajo para el jefe de gobierno y jefes delegacionales de las demarcaciones con mayor población. Y no hay certeza sobre los criterios a seguir en caso de que se desee revocar el mandato a diputados y concejales por el criterio de representación proporcional.

Un umbral bajo para convocarlo y uno altos para hacerlo vinculatorio puede hacer que un grupo minoritario puede usar la revocación de mandato como herramienta de presión política. Aunque no prospere, y es difícil que lo haga, se abona al desgaste de las instituciones en momentos de polarización. Algo más: ¿qué incentivos tendrían los gobernantes y legisladores para aprobar o tomar decisiones difíciles y polémicas en la primera mitad de sus mandatos si la amenaza de que se organice un referéndum revocatorio por ello es alta?

 

Reelección inmediata de legisladores (artículo 29.B)

La reelección inmediata de los legisladores va más allá del premio y el castigo. Como se vio arriba, incide también en la fortaleza de nuestros diputados al negociar con sus pares en otros estados. Todavía más, impacta en los partidos y la propia institucionalización del órgano legislativo.

Entre más amplio es el horizonte de reelección, más capacidades pierden los partidos para controlar a sus miembros de manera vertical, debiendo negociar con personas con un voto personal en sus distritos que puede ser usado como herramienta de chantaje. De manera similar, ente más tiempo puedan permanecer los legisladores en sus cargos podrán optar por mejores vías de especialización en el órgano legislativo, mejorando la calidad de sus instituciones. Esto quiere decir que será diferente el grado de desarrollo en los estados que optaron por una, dos o tres reelecciones consecutivas.

Lo anterior significa que los partidos en la CDMX seguirán controlando la vida política de la entidad encima de los ciudadanos, y el congreso local puede ser más débil que sus pares en otras entidades de la ZMVM en cuanto a sus capacidades internas como una mesa directiva profesionalizada o un sistema de comisiones sólido. Sin embargo una reelección es mejor que la no reelección: será responsabilidad de la ciudadanía aprender para qué sirve este mecanismo y exigir en el futuro ampliar el número de mandatos.

¿Qué pasará con la reelección de legisladores federales y los efectos que tenga la reelección en los estados? Un diputado o senador federal tendrá presiones de diputados y alcaldes locales que buscarán quitarles su cargo. Esto generará una presión para la descentralización de los partidos. Si la reelección ayuda a la profesionalización de las legislaturas locales en estados vecinos, la calidad regulatoria y la rendición de cuentas serán mejores que en la CDMX, agregando presiones para ampliar los mandatos.

 

Funcionamiento del Congreso (artículo 29.F)

Los órganos legislativos en todo el mundo son autónomos al definir sus reglas. Por ello se recomienda no regular aspectos de su funcionamiento interno a nivel constitucional más allá de algunas garantías para minorías. De lo contrario se corre el riesgo de restar capacidades para desarrollar mejor sus órganos internos o enfrentar crisis.

La constitución establece que las presidencias del órgano de gobierno y la mesa directiva sean rotativas cada año y no puedan depositarse simultáneamente en representantes de mismo partido político; además de que no se puedan desempeñar cargos en ambos al mismo tiempo. Aunque esta medida no permitiría una mesa directiva fuerte que tenga atribuciones en materia disciplinaria o administrativa, importa poco si el horizonte es de 6 años.

Se aprobó la ampliación de los periodos de sesiones, de tal forma que coincidan con los del Congreso de la Unión. Esta medida permitirá más tiempo para desahogar la agenda, pero no se entiende la existencia de una Comisión Permanente (artículo 31) si el tiempo de transporte del distrito más remoto a la sede del Congreso es de unas cuantas horas con tráfico pesado. Una solución a considerar en el futuro es a facultar a la Mesa Directiva para recibir asuntos de trámite.

 

Relaciones Ejecutivo-Legislativo

El artículo 30 le da al jefe de gobierno facultades legislativas como iniciativa preferente y un veto parcial y fuerte que sólo puede ser vencido por la mayoría calificada del Congreso, como se aprobó para el presidente desde 2011.

El artículo 34 establece un mecanismo largo para que el Congreso solicite información al ejecutivo a través de preguntas y comparecencias. Si esto no es eficaz, puede ponerse en la mesa el tema de las comisiones de investigación, que existían en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

Mucho se habla sobre los gobiernos de coalición, que se definen también en el artículo 34. Aunque es una idea popular no hay un debate serio sobre por qué funciona en otros países, concretamente que adoptaron un sistema parlamentario. Ignorar esto puede implicar que se haya adoptado un mecanismo grandilocuente aunque ultimadamente inocuo.

En regímenes parlamentarios el gobierno de coalición funciona porque si se rompe cae el gobierno, pues depende de la confianza de la mayoría del parlamento. Al contrario, en sistemas presidenciales el ejecutivo no depende de la confianza del legislativo, por lo que nadie pierde gran cosa si la coalición ser rompe. Es más, a los partidos les convendrá cada vez menos mantener la alianza conforme se acercan las elecciones, pues necesitan diferenciar su oferta.

Por lo tanto las coaliciones en México durarían aproximadamente dos años, rompiéndose un año antes de las elecciones intermedias o generales, se hable del nivel federal o local. ¿Es posible que el presidente o jefe de gobierno armen coaliciones sin necesidad de que lo mandate la constitución? Claro que sí: así lo hicieron Salinas y Zedillo en su momento. ¿Cambiará la gobernabilidad decretar un gobierno de coalición? No, aunque se vea bien en el texto.

 

Poder Judicial (artículo 35)

Los mandatos de los miembros del poder judicial duran seis años, con posibilidades de reelección. Por más complejo que se pueda hacer el procedimiento de designación para magistrados del Tribunal Superior de Justicia y otros tribunales de este poder, un periodo más amplio y la renovación escalonada podría ser mejor garante para la autonomía. Habrá que estar pendientes al desempeño y perfiles de quienes ocupan estos cargos para conocer su eficacia.

 

Responsabilidad política (artículo 65)

 

El Juicio Político se restauró a lo que debería ser: una herramienta a manos del legislativo contra los titulares de otros poderes. ¿Deberían estar los legisladores sujetos a este procedimiento? No: la mayoría de los sistemas presidenciales simplemente establecen que los diputados o senadores pueden ser expulsados por la mayoría calificada de sus compañeros. Habrá que estar al pendiente de los procedimientos que se adopten para ver si será o no un instrumento de control eficaz.

 

Responsabilidad penal (artículo 66)

 

Otro tema popular que podría ser contraproducente es la eliminación del “Fuero Constitucional”. Tenemos en México una prerrogativa básica para mantener la autonomía del órgano legislativo y que existe en toda democracia. Se encuentra hoy día mal acotada y eso genera la impresión de que es un estado de excepción. Sin embargo la sola eliminación abre la posibilidad de que un ejecutivo use los procesos penales contra legisladores a manera de presión.

Por más que se haya anunciado la eliminación del “fuero” todavía los gobernantes y representantes de la Ciudad de México tienen la protección para delitos federales, según el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El debate para acotar debidamente esta prerrogativa debe tomarse más en serio y será un trabajo que corresponderá a los niveles federal y locales.

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